对于美方的举动,中国外交部发言人的表态是:这是美方单方面对中方发起的政治挑衅,严重违反国际法和国际关系基本准则,严重违反中美领事条约有关规定,蓄意破坏中美关系,十分蛮横无理。中方予以强烈谴责。中方敦促美方立即撤销有关错误决定。否则,中方必将作出正当和必要反应。中国已经以牙还牙,7月24日早上通知美国关闭驻成都总领事馆。

一旦发生了违背的事由,对于领馆人员,接受国有权宣布其为不受欢迎的人或不能接受,这是公约明文规定的。对于领馆,一旦其被用作与执行领事职务不相符合的用途,公约虽然没有明文规定接受国所能采取的具体应对措施,却似乎也把相应裁量权的行使赋予了接受国。因此,接受国有权采取包括关闭在内的措施,似乎并没有与公约相违背,公约对此也不禁止。

无论是使馆还是领馆,都是国家间正常关系维系的重要纽带和渠道。考虑到中美关系目前所面临的复杂和困难的局面,使领馆的正常维系和存在,对于保证中美关系的稳定显然极为重要。

一国在另一国设立的领事馆及其领事工作人员,根据公约规定,享有相应的特权与豁免。但在享有相应特权与豁免的同时,公约第55条规定,一方面,享有特权与豁免的领馆人员,均负有尊重接受国法律规章之义务和不干涉该国内政之义务;另一方面,领事馆不得充作任何与执行领事职务不相符合之用途。

由于中国和美国均为《维也纳领事关系公约》的签署国,因此,这里先从此公约的角度,来简单分析和评论此种单方面关闭行为的法律性质。

美方发言人的口径则是:美方此举是为了保护其知识产权和私人信息。

(作者是浙江工商大学法学院国际法教授)

因此,仅从公约规定来看,姑且不论其原因为何,美国单方面关闭领馆的行为,并没有违背其所承担的国际法上的义务,很难说此种行为就具有非法性。

从《维也纳领事关系公约》的规定来看,其中并没有明文规定涉及此种单方面的关闭行为,公约仅涉及领事馆的设立事宜。公约第2条第1款规定,“国与国间领事关系之建立,以协议为之。”也就是说,一国要在另一国设立领事馆,一定要接受国同意。惟有建立在双方同意的基础之上,领事馆才有可能得以设立。

然而,对于美国的此种关闭行为,显然不能仅仅停留在国际法的评估层面。考虑到使领馆之于国家间关系的重要性,我们有必要进一步从其对国际关系的影响的角度来评论。

中美关系对于中国的重要性不言而喻。不论中美关系是脱钩还是脱轨,对于中国的打击,将远远超过对于美国的打击。也正是在此意义上,中方才有必要保持清醒:无论中美关系在发展中遇到多大困难,都要想办法,都要建设性地看待,而千万不能被情绪所绑架。一旦中美关系完全崩裂,中国从全球化中获益多少,就有可能再次损失多少。这绝非危言耸听。

7月21日,美方突然要求中方在72小时内关闭驻休斯敦总领馆。突然要求关闭总领事馆本身就不正常,再加上72小时的要求,就显得此要求更为过分和武断。

我们到底从法律上该如何看美国的此种单方面关闭行为?换言之,单方面关闭他国领馆的行为,在国际法上到底该如何评价?

尤其是,目前的中美关系,很大程度上属于美方“情绪性”反应:一方面是长期仇恨中情绪的总爆发,另一方面是在任总统的连任压力。对于中国而言,显然不能把自身的国家利益,也同样摆放在对等的“情绪反应”基础之上。

在此背景下,美国在不经过与中方的任何商量或通报,即予以单方面关闭的行为,就具有极端重要的警示价值:中美关系已经走到了一个临界点,已经极为脆弱和不稳定。在此之后,任何一方的不慎或风吹草动,都可能让中美关系走向彻底破裂。或者,用某些学者的话说,中美关系本来就在走向脱钩的过程中;在此之后,就可能快步走向脱轨了。

所以,对于美国的此次单方面关闭领馆的行为,中国在气愤之余,最须要做的是尽快冷静下来,须要想办法加强中美高层沟通,保持彼此之间的对话与交流,并尽可能地达成一定限度的共识,让濒临脱轨的中美关系尽量重回“正轨”。

所以,面临此情此景,千万不要有对等报复的想法,意气用事对于目前的中美关系是最要不得的。那样的话,真的可能会使中美关系走向“万劫不复”之境地。

与此同时,领事关系也不同于外交关系。国家间外交关系的断绝,并不必然就意味着领事关系的断绝。公约第2条第3款规定称,“断绝外交关系并不当然断绝领事关系。”