无独偶有,7月22日中国国家主席习近平到吉林省考察,关心粮食生产和安全,即呼吁将保障粮食安全放在突出位置。8月11日习近平呼吁民众节约饮食用度,勿浪费粮食后,引发外界疑虑究竟中国粮食安全是否面临危机困境。然而,无论这是反映中国“居安思危的思维方式”,或是凸显中国粮食安全的困境,节约用度仍是必要政策倡议及社会美德。
中国每年粮食进口量超过1亿吨,佔全球粮食贸易四分之一,为世界上最大的粮食进口国。《经济学人》杂志所公布全球粮食安全指数显示,中国已从2013年的第42位,滑落到2018年的第46位,粮食安全问题逐渐显露。
诚然,中国粮食谷物自给率皆符合粮安规划安全目标,稻谷、小麦自给率超过100%,玉米自给率多稳定在95%以上。不过,总体粮食自给率在2017年已降到82.3%左右,以2005年粮食自给率100.9%为分水岭,逐年下滑至2010年90.21%、2014年87.09%。粮食自给率逐年下降,尽管小麦、水稻和玉米三大主粮符合标准,但2019年中国大豆进口8851万吨,自给率不足15%。
首先,中国粮食安全警讯与防腐倡廉之倡议具相关性。习近平在前后20天内,对粮食安全的两度指示,显示中国粮食供应已有所不足。习近平倡议制止粮食浪费行为,从国家机器到民间社会开始动起来,进行一场整顿贪奢及“光盘”的新生活运动。
其次,中国政府将达到自给率标准的主粮单独列出,证明粮食安全,混淆了粮食和主粮概念,说服力并不充分。从中国政府在2008年公布“粮食安全中长期规划纲要(2008年至2020年)”,设定粮食安全目标其实并未完全达成。
最后,农业结构改变将更依赖粮食进口。2020年9月中国社会科学院农村发展研究所发布《中国农村发展报告》,宣称到“十四五”(2021年至2025年)期末,中国将可能产生1.3亿吨粮食缺口,即使谷物包括三大主粮,缺口约为2500万吨。同时报告预测到2025年,因城镇化率达到65.5%,估计新增农村转移人口在8000万人以上。换言之,随着城镇化率不断提高,估计农业就业人员比重将下降到20%,而乡村高龄人口达到25.3%、近1.24亿人。
由于中国城镇化率提升,农业结构产生变化及农村就业人员减少,可能降低粮食生产量。特别是农业结构性问题,在“十三五”时期虽力推保障粮食安全、促进农业转型升级等方面取得成效;但农民种粮积极性下降,老龄化日趋严重,导致持续增收难度变大。
消费需求推估2020年每人粮食年消费量达395公斤,总需求量达5.7亿公吨,粮食自给率维持在95%以上;生产供给的耕地面积,由2007年仅剩18.26亿亩,预估2020年维持在18亿亩。在这两项大指标中,粮食自给率95%并未达成,2018年有关部门宣称“小麦、水稻和玉米的自给率约95%”。
但2018年国土资源部发布《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》,全面叫停跨省域异地补充耕地,将“18亿耕地红线”修改为“15.5亿亩永久基本农田”。若真实状况是15.5亿亩永久基本农田的粮食生产为上限,基本农田减少将导致粮食供给不足,而须依赖国际市场。
尽管2020年中国自然灾害频仍,官方表示夏粮总产量仍创下历史新高,夏粮约佔口粮总量四分之一;至于秋粮则佔四分之三,但受洪汛、蝗虫、秋行虫等影响,其产量恐减少。目前地方政府的收购量减少,2020上半年粮食进口数据则呈现明显增加。未来中国粮食生产因城镇化率提高、人口结构性老人化问题、洪汛及虫害等自然灾害,恐导致产量减少而有粮食安全隐忧。
从2016年国土资源部印发《全国土地利用总体规划纲要(2006年—2020年)调整方案》宣称,中国政府确保到2020年全国耕地保有量为18.65亿亩以上,基本农田保护面积为15.46亿亩以上。而2009年农业种植面积从约23亿亩,增长至2018年达约合25亿亩,从农用耕地面积保护来说,似乎不存在有效耕地面积减少的危机。
由于中国城镇化率提升,农业结构产生变化及农村就业人员减少,可能降低粮食生产量。特别是农业结构性问题,在“十三五”时期虽力推保障粮食安全、促进农业转型升级等方面取得成效;但农民种粮积极性下降,老龄化日趋严重,导致持续增收难度变大。
再者,中国是否面临粮食危机或短缺供给,在1990年代初期曾有美国学者布朗提出“谁来养活中国”之疑虑;1996年中国政府公布《中国的粮食问题》白皮书正面回应。2019年再次公布《中国的粮食安全》白皮书,透露粮食领域重要指标均超过6.5亿吨:即2015年以来粮食总产量稳定在6.5亿吨以上、2018年标准粮食仓房仓容6.7亿吨。
中国的粮食安全政策,立足粮食基本自给的方针,透过强化粮食扶持政策、严格保护粮食生产资源、健全粮食储备体系和手中有粮、心理不慌,以及粮食是安天下、稳民心的国家战略关键产业等,构成中国特色粮食安全理念及格局。中国政府将粮食安全定为“国家安全的重要基础”,2019年10月国务院曾发表粮食安全《白皮书》,宣称中国“谷物供应基本自给,口粮绝对安全”。
(作者是台湾佛光大学公共事务学系助理教授)
中国政府宣称,中国正处在历史上粮食安全形势最好的时候。然而中国粮食自给率一向低于安全标准值,导致大量进口粮食作物;尤其是2020年,中国粮食安全受到冠状病毒疫情和汛期洪灾、蝗虫等虫害之影响,更显粮食供给之短缺。
2015年中国国家统计局曾进行“中国粮食自给率现状与预测”数据分析,已实现1996年《中国的粮食问题白皮书》所设定粮食谷物自给率不低于95%的目标,高于国际公认的安全线为90%的自给率。
据2020年中国社会科学院报告指出,在2025年前中国粮食将出现1.3亿吨左右的短缺。故习近平倡议节约饮食,有其政治社会的双重意涵,其目的不仅在于降低危及粮食安全的不确定因素;同时也首尾一贯呼应其所力推“反腐倡廉”运动,根除围绕在民众身边之微型腐败。