上面介绍过印尼中央和外岛地方政府的既密切又利益不一致的两面关系。环保政策为中央所制订，而落实和监督政策的执行却是地方政府的职责。中央部门必须靠地方的合作与配合，才能有效贯彻政策的执行。事实却是，印尼形式上属中央集权但中央权力“集而不中”，难以约束或不愿约束地方行为。
印尼独立后苏卡诺执政期间，印尼即面对以爪哇岛为中央与外岛的关系问题，采取的政策是中央必须不断建立外岛从无到有的向心力，但同时也必须给予外岛一定的地方权力，采取不太强制性干预，以维系整体凝结力。
印尼的热带雨林面积为世界第三大，排在亚马逊盆地和刚果盆地之后。热带雨林适合种植油棕，印尼棕油产量从1964年初期的15.7万吨，飙升到2018年的4150万吨，增加了260倍，占全球棕油产量的六成以上。2018年的棕油出口额占了印尼的11%，为国家赚取了57亿美元外汇，中国和印度是最大入口国。
（作者是马来西亚南方大学学院前院长、教授）
园丘主烧芭本小利大风险低
对资金短缺的小园主来说，环保种植法太昂贵，负担不起，烧芭违法要罚款也难付得起。而对印尼政府来说，满足民生问题，也许比应对国际环保社会的舆论和压力还更重要。
据印尼森林局分类，森林可分生产性、有限生产性和受保护三种。鉴于生产性森林越来越难求，含泥炭的有限生产性森林（peatland forest）也变得非常抢手。申请含泥炭森林作种植用途一般较生产性森林困难。取巧的方法便是借野火之力，烧后再向森林局申请，既然都烧了，还保护什么？
本文想从印尼中央政府及其省和地方政府之间的矛盾、利益不协调以及其他一些复杂性的视角来分析，尝试更全面地理解印尼林火烟霾的根源所在。
在苏哈多的军管时代（1966-1998），来自爪哇的他委任多为军人的亲信为各省省长，在管理县政府层面，中央各部门在各县设有“县办公厅”，加紧对地方的直接控制。1998年苏哈多因经济危机被逼下台，新政府为取得贷款而接受国际基金会提出的民主改革条件及提升外省的行政效率，于1999年通过一项“区域政府法令”。
全球暖化将带来新的疾病、极端天气以及其他恶性环境变迁导致的灾难性后果，对人类和自然界的良性可持续发展非常不利，而本区域最近的烟霾灾害，加剧了当前人类共同关心全球暖化的影响。
另外，印尼外岛的深山野林住有一些少数族群，他们传统上靠森林生活，从森林获取猎物和各种生活资料。他们对住地周围拥有不受官方承认的土地“所有权”，但一般获准证的种植公司在申请土地时已经花了不少钱，不会再愿意跟当地人洽谈哪种极缠人的赔偿问题，快刀斩乱麻的办法，就是请印尼代理人暗地里烧了省事。过去30年，当地土人受棕油价格吸引，也有私下烧一小片森林种植油棕的，至于能不能控制火势，就只能看风向和天气了。
火势为何难以控制？
印尼中央与地方政府关系的不协调
上面提到县政府直接管理农林业，印尼外岛苏门答腊和加里曼丹的广袤森林的开发成种植园，既符合中央政府发展工业农作物，以加强经济改善民生的方针，又为省和县政府带来诸多税收和其他利益。鉴于过去数十年印尼工业发展相对缓慢，工业外资裹足不前，但印尼的大片热带雨林，却是吸引本国和外资种植油棕的首选，砍伐森林于是变得刻不容缓。然而，砍伐森林就非烧不可吗？
二战时日军占领印尼群岛，并协助印尼的抗荷独立党派，以建立日本倡导的“大东亚共荣圈”。1945年日本失败投降后第三天，苏卡诺即宣布印尼独立，要求的领土自然是荷兰殖民的所有印尼岛屿。
该法令维持中央与省政府的密切关系，但给予县政府更大的自主权，以激励县政府发挥更大的地方优越性和发展空间。县政府从此不必直接向省政府请求核准发展项目，而是向“县代表地方议会”负责，该议会也接管了“县办公厅”职务，包括工农业、森林与种植业发展等。
印尼幅员辽阔，拥有约200万平方公里土地，1万4000个大小岛屿。印尼之成为一个单一国家，起源于荷兰殖民统治。19世纪时，荷兰曾与英国取得默契，共同对抗法国染指印尼群岛，荷兰得以独自占据辽阔而又民族复杂的众多岛屿。为了便利行政管理，荷兰将所有殖民区分成各行省，以雅加达作为统一指挥中心。
1999年的另一道法令，也允许省政府和县政府分享从各经济活动取得的收入，包括森林和矿产开采、土地使用转换费等的收入。如此一来，地方县政府的积极性得以大幅度提升。由民选产生的“县代表地方议会”的确提高了行政效率，但权力下放改革之后，并没有解决印尼一贯的贪污问题。印尼一般公务员工资低得可怜，县政府官员从改革中取得更大权力，由于缺乏有效监督机制，其权力使用范围就很有自由的发展空间。
根据2004年在瑞士成立的非营利“棕榈油可持续发展圆桌会议组织”（RSPO）的倡议，其原则反对以焚烧森林方式种植或翻种棕榈树或其他经济作物，推荐的是“零燃烧”方法。它的环保方式是先将树木砍倒推列成行，然后让生物自然分解腐化，物归自然，并让生物质（biomass）得以重新使用，目的是保护土壤、水源和降低温室气体排放。
预计到了2025年，产量将达到5100万吨。棕油在印尼的重要经济位置，意味着其热带雨林不得不向棕榈树让路，而2018年，印尼的油棕种植面积已达1190万公顷，相等于2000年的三倍，其中私人大园丘的面积占了约一半，小园主的总面积也占约40%，其余为印尼国营公司所拥有。
超过半世纪的伐木和油棕开发，印尼适合种植油棕的森林地已越来越小，过去100年间全国森林覆盖率已减少了将近一半。据全球森林观测组（Global Forest Watch）的估计，2001年到2018年间，印尼失去它的16%森林覆盖地，损失将近2600万公顷森林，现存森林约9000万公顷。
1990年代以来，印度尼西亚林火烟霾便连续不断，殃及印尼和周边国家的人民身心健康，也给全球自然界带来更深重的祸害。20多年来，尽管邻国和国际社会不断呼吁印尼政府采取应有措施管制林火，但却无法解决此问题。
这就说明了为何邻国与印尼政府谈判多年管制林火烟霾都无实效的原因。中央政府顶多把错过推给几个外资种植公司，罚一罚款给国际社会作个交代了事。至于数目众多，分散在全国辽阔土地上的小园主的焚烧行为，执法官员既难寻得证据，也缺乏技术和人力资源做详细调查。
然而，这种环保的耕作法不但时间长，还妨碍种植经济作物的运作和应有的密度，而更主要的还是它的费用大。根据一项调查，烧芭的费用仅是这种环保方式的3%。由此可知，烧芭的经济效应是多具有吸引力。迄今，印尼是否已经有种植公司采用RSPO的环保方式砍伐森林，从事油棕种植，笔者还有待证实这一点。
森林转换成种植园为何非烧不可？
泥炭森林地底下累积的碳量和硫磺按其泥炭深度而定，在泥炭深度超过10米地带，干旱季节的燃烧力和释放温室气体特强而又持久，是浓烈烟霾的主要根源。泥炭森林的土壤湿度和酸性都很强，烧过的炭灰可以中和土壤的酸性并提供有机肥，难怪烧芭对大型种植园主的吸引力很大，愿意冒一点罚款风险而为之。
